In Copertina: Cenerentola, animazione, 1950, regia di Wilfred Jackson, Hamilton Luske e Clyde Geronimi

Ne avevamo parlato all’inizio di quest’anno nell’articolo“Il Sistema nazionale delle agenzie per l’ambiente: la riforma incompiuta”, ove evidenziavamo che a otto anni dalla promulgazione della legge 132/2016  i decreti di attuazione ivi previsti ancora non erano stati approvati lasciando  la riforma in gran parte incompiuta. In particolare, mancavano all’appello:

1) il DPCM per l’individuazione dei LEPTA e dei relativi criteri di finanziamento per il raggiungimento d’omogeneità d’azione su tutto il territorio nazionale;

2) il Regolamento sulle modalità di individuazione del personale incaricato degli interventi ispettivi, codice etico, competenze del personale ispettivo e criteri generali per lo svolgimento delle attività ispettive di competenza del Presidente della Repubblica;

3) il Decreto Ministro dell’ambiente (ora MASE) sulla determinazione delle tariffe nazionali per le spese relative al rilascio dei pareri sulle domande di autorizzazione ambientale e allo svolgimento dei successivi controlli, da porre a carico dei gestori;

4) il Decreto Ministro dell’ambiente (ora MASE) di individuazione delle modalità di assegnazione alle Agenzie per l’ambiente degli introiti conseguenti all’attuazione di istruttorie e controlli di cui al punto precedente;

5) il Decreto Ministro dell'ambiente (ora MASE) di concerto con il Ministro della giustizia per la fissazione del tariffario nazionale (Art. 15, co. 5) per le spese sostenute dal SNPA strettamente connesse ad attività di indagine delegate dall’autorità giudiziaria.

Gran parte delle considerazioni espresse a gennaio rimangono e la decisione di andare verso la definizione di LEP a seguito delle nuove norme sull’autonomia differenziata, che riguarda anche i temi ambientali, fa temere che dei LEPTA se ne riparlerà chissà quando: è probabile che i LEPTA vadano in coda ai LEP.

Controlli ambientali come Cenerentola

Nel Regolamento, che sarà a firma di Mattarella, si afferma la necessità di omogeneizzare, a livello nazionale, comportamenti e procedure. Ma, senza finanziamenti adeguati, assunzione di personale e buon governo, i controlli ambientali andranno ancora complessivamente a diminuire, come avevamo visto nell’ultima relazione disponibile di Ispra.

Il Regolamento non si applicherà alle Province autonome di Trento e Bolzano che, per tempo, avevano fatto ricorso alla Corte Costituzionale su alcuni articoli della 132/2016, lesivi dei rispettivi statuti speciali, avendone avuto parzialmente ragione.

Lunghissimo il percorso di gestazione di questo regolamento:

- approvato una prima volta dal Consiglio dei ministri nel maggio 2019,

- intesa con la Conferenza Stato-Regioni nell’agosto dello stesso anno,

- parere positivo con prescrizioni da parte del Consiglio di Stato nell’ottobre del 2020,

- a seguito del mutamento della compagine governativa, viene richiesto un nuovo parere al Ministero dell’economia che si esprime nel novembre 2023,

- approvato dal Consiglio dei ministri il 23 aprile è stato inviato al parere delle commissioni parlamentari che lo hanno espresso nel mese di luglio per la successiva definitiva approvazione del Cdm il 7 agosto.

I punti critici

Il provvedimento è sin troppo articolato nella definizione delle figure idonee al ruolo di ispettore e nella loro organizzazione interna e lascia poco spazio di manovra a chi deve gestire le risorse umane sia di Ispra che delle Agenzie. La Legge regionale toscana, approvata più di dieci anni fa nel 2013, per esempio, è molto più sbrigativa, lascia ampio margine di discrezionalità nell’ organizzazione interna e affida alla consuetudine o a regolamenti collaudati le modalità di comportamento tra ispettori, struttura di appartenenza, uffici legali e soggetti terzi .

Colpisce che gli ispettori possano essere diplomati e laureati in discipline scientifiche/tecniche ma anche giuridiche. Scelta che non si condivide e che credo possa esser  molto rischiosa se avulsa da una collaborazione con ispettori con laurea scientifico-tecnologica. Gli ispettori già in servizio sono chiamati a svolgere attività di natura tecnica che, nella maggior parte dei casi, si caratterizza per l'alta o altissima complessità (vedi impianti con Autorizzazione integrata ambientale (AIA) o Seveso o la bonifica dei Siti di interesse nazionale SIN).

La qualifica di ispettore è articolata in settori corrispondenti ai percorsi formativi; quindi un ispettore edotto sugli scarichi in acque superficiali, forse assistito da ispettore probabilmente esperto in giurisprudenza (gli ispettori devono essere sempre almeno due) non potrà, nello stesso complesso industriale, controllare anche i rifiuti o l’emissione in atmosfera? La specializzazione degli ispettori per "settore" può nascondere un forte rischio di parcellizzazione delle competenze (ancor più deleterio laddove le risorse sono scarse), quando invece c'è sempre più bisogno di conoscenza e capacità di lettura integrata dei processi produttivi e dei loro impatti sull'ambiente.

Si istituisce anche la figura del responsabile degli ispettori in ciascuna articolazione organizzativa, così togliendo autonomia al dirigente responsabile. Non sembra che si tratti di mero "coordinamento". Le sue funzioni sono decisionali e, dunque, se è una figura di comparto andrà anche adeguatamente valorizzata e remunerata. 

Nelle relazioni che accompagnano il provvedimento è posto bene in risalto che lo stesso deve agire nell'ambito delle risorse umane disponibili a legislazione vigente e comunque senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Non sembra che questo possa accadere per le intrinseche richieste di specializzazione del provvedimento e per l’inserimento di nuove figure quali quelle apicali di coordinamento degli ispettori.

Nel provvedimento, il tema degli UPG (Ufficiali di Polizia Giudiziaria) si trova citato soltanto all'art. 3 ed ha un ruolo marginale e quasi incidentale. Il tema degli UPG poteva esser trattato esplicitamente dal regolamento ma, purtroppo, non si trova nemmeno un rinvio alle norme che regolano tali attività nel codice di procedura penale. Questo è sicuramente un limite e comunque il sintomo di una sottovalutazione della rilevanza del tema. Tuttavia, il regolamento non può derogare alla norma della L. 132/16 (art. 14, co. 7) che dà la possibilità (purtroppo e non l'obbligo) per i direttori generali di nominare, tra gli ispettori coloro che operano con qualifica di UPG.

A questo si deve aggiungere che niente si ritrova in merito alle relazioni tra UPG, magistratura e altri corpi di vigilanza, sintomo che il legislatore non ha perfettamente chiaro che in realtà tali rapporti avvengono quotidianamente.

Altre considerazioni

Manca nel provvedimento un regime transitorio per il passaggio dal vecchio regime delle nomine del personale incaricato delle attività di ispezione e vigilanza a quello nuovo. Non siamo all'anno zero e tutte le Agenzie hanno elenchi di personale addetto a tali funzioni. Per esempio, la formazione, in fase di prima attuazione dovrebbe poter essere sostituita dall'esperienza maturata sul campo. 

È strano che si proceda all'individuazione degli ispettori sulla base di un interpello. Ciò potrebbe comportare anche cali nei numeri attuali di ispettori (parte del personale potrebbe non fare "domanda")

Serpeggia un clima ambiguo di "riservatezza" dell'attività ispettiva (v. art. 5, co. 11 e art. 6 co. 2 del Codice allegato) a detrimento dei principi di trasparenza vigenti (accesso alle informazioni ambientali e L. 241/90 accesso documentale). Fatto salvo l'eventuale segreto istruttorio penale ex art. 329 Cpp, la tutela dei dati personali (privacy) e la tutela delle informazioni in corso di svolgimento delle attività di controllo, c'è il forte rischio di ritenere non accessibili informazioni che attualmente (in caso di richieste di accesso) vengono rese disponibili ai cittadini che chiedono di visionare gli esiti finali dei controlli (anche mediante visione dei verbali di sopralluogo). 

In coda al decreto, c’è un articolo, “modalità per la segnalazione di illeciti ambientali”, che definisce le modalità per la segnalazione degli illeciti ambientali di cui non si sentiva la necessità. La gestione di segnalazioni da parte di cittadini e istituzioni di problemi ambientali è lavoro quotidiano nelle Agenzie Ambientali che, da tempo, hanno definito (in base a norme già vigenti) protocolli consolidati e condivisi con tutti gli attori del territorio che presiedono.

Inoltre, l’articolo sulle segnalazioni di illeciti fa riferimento a "vecchie modalità" di invio... nessuna previsione dei moderni sistemi di comunicazione tra cittadini e PA  (vedi PEC, sistemi di invio telematico basati su SPID o firma elettronica).

Un capolavoro collettivo

È opportuno rimarcare che il provvedimento, varato in bozza nel 2019 su proposta di Ispra (Ministro Costa), è stato sottoposto ad un’ampia consultazione che ha coinvolto tutti gli attori interessati compresa conferenza Stato Regioni, Consiglio di Stato e Commissioni Parlamentari.