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2020-07-13 17:30

Troppi, brutti e cattivi

I COMMISSARI STRAORDINARI NELLA P.A.

di: 
Francesco Mauro

Numero, costi e funzioni dei commissari straordinari nominati dal governo, dalle regioni e dalla magistratura. "I commissari straordinari sono il sintomo del problema, della malattia. Si ricorre a loro sempre di più, perché l’amministrazione ordinaria non funziona".

 

La figura e il ruolo del “commissario” nelle sue varie accezioni è presente in misura eccezionale nella cultura giuridica, politica e amministrativa italiana, e persino nel lessico popolare nazionale. Il ruolo che qui interessa è quello del commissario straordinario di nomina governativa, talvolta nominato anche da altri enti di governo (ad esempio, le regioni) o da organi di rilievo istituzionale (la magistratura). Il fenomeno è rilevante sia per la sua entità in termini di funzionari coinvolti, sia per le implicazioni sul funzionamento della macchina statale.

In sintesi, il commissario è un istituto che dovrebbe avere un ruolo sostitutivo o di vicariamento di un regolare funzionario in caso di necessità. Il termine “commissario” è chiaro: dal verbo latino cum+mittere, “mettere con, mettere insieme, far combaciare, risolvere un problema, concludere un lavoro, commettere”, da cui comissus, “funzionario che provvede”.

In termini numerici, i commissari governativi in Italia sono migliaia. L’anomalia della presenza e dell’utilizzo dei commissari nello Stato italiano è stata rilevata da tempo. Notava Sabino Cassese: "I commissari straordinari sono il sintomo del problema, della malattia. Si ricorre a loro, sempre di più, perché l’amministrazione ordinaria non funziona" (citato da Maurizio Tortorella su “Panorama” il 14/05/2012).

 

Breve storia del commissario straordinario
Prima della Seconda guerra mondiale, il ricorso alla figura del commissario straordinario era molto raro. I primi esempi si ebbero nel 1861 per il governo provvisorio dei territori annessi al Piemonte-Sardegna e destinati a costituire il Regno d’Italia (i territorio provenienti dal Regno delle Due Sicilie, parte dello Stato Pontificio, il Granducato di Toscana e i Ducati). Alcuni commissari straordinari furono attivati per la repressione del brigantaggio nel Mezzogiorno.

Si hanno poi alcuni esempi immediatamente dopo la Prima guerra mondiale per i territori annessi e, sotto il fascismo, per problemi collegati al dopoguerra: famoso il commissario nominato nel 1927 per le onoranze ai caduti in guerra e in particolare per la realizzazione dei sacrari. Ancora più famoso quello del “prefetto di ferro” Cesare Mori: pur affidandogli “carta bianca”nella lotta alla mafia, Mussolini lo nominò semplicemente prefetto di Trapani e poi di Palermo. Durante la guerra, furono nominati alcuni commissari straordinari alle amministrazioni provinciali.

In effetti, già nel 1942, era stato nominato un alto commissario per la provincia di Lubiana riguardante la parte di Slovenia annessa all’Italia come provincia autonoma; le tre province annesse nella stessa occasione a formare la Dalmazia – Zara, Spalato e Cattaro – furono invece considerate province normali, in quanto italianofone e storicamente italiane, ma riunite in un governatorato di Dalmazia. L’alto commissario durò solo fino all’8 settembre 1943.

Nel 1944, nella parte d’Italia liberata dall’occupazione nazista, con decreto luogotenenziale venne creato l’alto commissario per le sanzioni contro il fascismo. Anche se il decreto era firmato da Umberto II di Savoia, era di fatto la prima nomina tipica dell’Italia repubblicana. Nello stesso anno, venne deciso di nominare un alto commissario per la Sicilia con il compito di interfacciarsi con l’amministrazione militare degli Alleati e di contrastare le emergenti tendenze separatiste.

Nel 1944 venne nominato anche il commissario liquidatore dell’Egepi, l’ente fascista per la gestione dei beni ebraici e dei beni appartenenti a cittadini di paesi nemici, il cui compito si esaurì nel 1957 quando la restituzione della maggior parte dei beni permise la definitiva chiusura dell’ente.

In sostanza, fino all’immediato dopoguerra, l’utilizzo dei commissari straordinari appare contenuto e chiaramente motivato. Nell’Italia repubblicana, invece, la situazione si complica subito: non è facile districarsi tra le qualifiche e i compiti dei commissari; la terminologia è complicata e non intuitiva, la normativa farraginosa e cangiante, l’impiego erratico e condizionato da una forma di selezione che sembra essere la variante italica dello “spoil system” (variante in peggio in quanto non garantisce la qualificazione professionale e l’autonomia degli incaricati). Si possono avere figure con diverso nome e diversa funzione: alto commissario, commissario straordinario, commissario delegato, commissario prefettizio, commissario generale, ecc., e ovviamente, in certi casi, la figura di sub-commissario.

 

L’evoluzione del commissario
In passato, il ricorso più comune all’uso del commissario era quello legato alle emergenze. Una definizione di emergenza può essere la seguente: ogni difficoltà imprevista, ogni scostamento dalle normali condizioni operative tale da determinare situazioni di possibile danno agli uomini, all’ambiente e alle proprietà, che deve essere deve essere controllato e risolto nel più breve tempo possibile; si dicono quindi emergenze quelle situazioni in cui è richiesto un intervento tempestivo per prevenire o limitare i danni in presenza di un pericolo grave e immediato. In sintesi, l’emergenza è caratterizzata da:

(a) la gravità,
(b) l’imprevedibilità, 
(c) l’urgenza.

Negli ultimi decenni, la figura e il ruolo del commissario sono stati stabiliti e modificati da leggi successive che si modificano una con l’altra (nel 1979, 1988, 1992, 1999, 2001, 2003). Di queste, la più rilevante e dirompente è stata la legge 225/92 istitutiva del Servizio nazionale della protezione civile che, grazie alle modifiche ad essa apportate successivamente (decreto-legge 343/01 convertito con legge 401/01), ha esteso l‘amministrazione emergenziale ben oltre le calamità e le catastrofi naturali, fino ai cosiddetti “grandi eventi”. Si è avuto così un ulteriore aumento del numero di interventi in settori diversi: gestione delle aree archeologiche, preparazione e gestione di eventi sportivi, cerimonie religiose, riunioni intergovernative; e sono aumentate di conseguenza le gestioni commissariali. In certe fasi, la rete di commissari nominati e delegati direttamente dal governo è sembrata una sorta di amministrazione parallela a quella ordinaria e dotata di maggiori poteri.

A questo stadio, riepilogando, il commissario può essere utilizzato per una o più delle seguenti ragioni:

- il verificarsi di una situazione d’emergenza (incidenti, disastri, catastrofi),

- la necessità di un coordinamento tra istanze diverse,

- l’inaffidabilità, indisponibilità o scadenza di determinati funzionari,

- l’opportunità di mettere in  campo competenze speciali,

- la decisione di rinviare una nomina per opportunità politica,

- la decisione di porre un funzionario di fiducia a capo di una organizzazione,

- la decisione politica di operare al di fuori di determinate regole.

I commissari destinati a operare nei settori di competenza dell’amministrazione centrale dello Stato sono nominati dal Presidente della Repubblica, su designazione per decreto del Presidente del Consiglio dei ministri e su richiesta del responsabile del settore coinvolto (ministro, altra autorità). Essi possono essere funzionari dello stato, docenti o esperti riconosciuti, esponenti politici, economisti o giuristi, o anche autorità locali che sarebbero dovute intervenire in via ordinaria (tipicamente un sindaco o un presidente regionale) ma ne sono state impedite da ostacoli burocratici o di frammentazione delle competenze.

 

Ricognizione dei principali esempi di commissari
In rari casi e in genere nel corso dei primi anni dello Stato repubblicano, il commissario straordinario è stato chiamato “alto commissario”: ciò è avvenuto in casi in cui il livello d’intervento era tipico di un ministro. L’alto commissario può partecipare infatti come un sottosegretario, con diritto di parola ma non di voto, al Consiglio dei Ministri quando vengono trattate tematiche rilevanti per il suo incarico. Fra gli esempi di alto commissario (A.C.), oltre ai due casi del 1947 sopra riportati, si possono citare:

- A.C. per il coordinamento della lotta contro la mafia (1982-1993, istituito dal Governo Spadolini dopo l’uccisione del gen. Dalla Chiesa),

- A.C. per la prevenzione e il contrasto della corruzione e le altre forme di illecito nella Pubblica Amministrazione (2003-2008),

- A.C. per la lotta alla contraffazione (2005-2008).

Questi ultimi due sono stati soppressi in base all’art. 68, comma 6, del decreto -legge 112/08, convertito in legge 133/08 (“Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico”) e i rispettivi compiti trasferiti ai ministeri.

Le figure qui sotto riportate di commissario straordinario sono raggruppate per tematiche d’intervento. L’elenco conferma l’estrema variabilità ed eterogeneità dei compiti affidati ai commissari.

 

Ambiente:

- Commissario Delegato (CD) per la depurazione delle acque in Calabria

- C.D. per l’emergenza legata al movimento franoso di Montaguto (Avellino)

- C.D. per il definitivo superamento del contesto di criticità nel settore dei rifiuti urbani nel territorio della Regione Calabria

- C.D. per il superamento dell’emergenza dovuta alle alluvioni nella Regione Liguria nel 2010 e 2011

- Commissaro Straordinario (CS) alla depurazione delle acque di Milano (dal 2000)

- C.S. al moto ondoso (Venezia)

- C.D. per la mitigazione del rischio idrogeologico nella Regione Basilicata

- C.S. per il terremoto dell'Aquila (poi C.D. per la ricostruzione dopo il terremoto)

- C.S. per l’emergenza idrogeologica in provincia di Messina

- C.S. per l'emergenza rifiuti in Campania:

  • Umberto Improta (1994), prefetto
  • (subcommissari ENEA a Pianura, Eboli, poi a Tufino)
  • Antonio Rastrelli (1996), presidente della Regione
  • Carlo Ferrigno (1999)
  • Andrea Losco (1999), presidente della Regione
  • Antonio Bassolino (2000), presidente della Regione
  • Corrado Catenacci (2004), ad hoc
  • Guido Bertolaso (2006), capo della Protezione Civile
  • Alessandro Pansa (2007), prefetto di Napoli
  • Umberto Cimmino (2008), commissario gestore
  • Goffredo Sottile (2008-2009), commissario liquidatore
  • Gianni De Gennaro (2008), commissario delegato
  • Guido Bertolaso II (2008-2009), sottosegretario alla PdC
  • Goffredo Sottile (2012-
  • Donato Cafagna (2013), commissario “ai roghi”

- C.S. per l'emergenza rifiuti in Sicilia

- C.S. per la bonifica del relitto della Haven

- C.S. per il rischio bionucleare

- C.S. per gestire il flusso di pellegrini durante il Giubileo, poi per l'emergenza rifiuti nel Lazio (gestione delle discariche e avvio della raccolta differenziata)

- C.S. per l'emergenza socio-economico-ambientale in Puglia

- C.S. per la bonifica ambientale in Sicilia (dal 1999)

- C.S. per il Parco delle Cinque Terre dopo l’alluvione

 

Infrastrutture e trasporti

(comprese le misure “sblocca-cantieri” del 1997:

- C.D. per l’autostrada A4 (Venezia-Trieste)

- C.D. al traffico acqueo nella Laguna di Venezia

- C.S. per il traffico di Milano

- C.S. per il traffico (a Mestre, Roma, Napoli e Messina)

- C.S. per grandi opere (2008-2010) in numero di 9:

                        - Viabilità di accesso al Porto di Ancona

- Completamento Corridoio Tirrenico Meridionale A12-Appia e raccordo autostradale Cisterna-Valmontone

                        - Asse autostradale Roma-Latina

                        - Asse autostradale Cecina-Civitavecchia

                        - Strada statale 106 Jonica

                        - Asse ferroviario Pontremolese

                        - Nodo metropolitano ferroviario di Palermo

                        - Opere di accesso al tunnel del Brennero

                        - Terzo Valico dei Giovi

                        - Sistema metropolitano romano

                        - Ponte sullo Stretto di Messina: opere connesse

- C.S. per le reti di energia in numero di 5:

                        - Stazioni elettriche per immissione da fonti rinnovabili

                        - Nuovi elettrodotti

                        - Potenziamento elettrodotti

                        - Stazioni elettriche

                        - Produzione elettrica a Capri

- C.S. per il piano carceri

- C.S. per opere infrastrutturali strategiche:

per la viabilità di accesso al porto di Ancona

per l’autostrada Cecina-Civitavecchia

per il nodo ferroviario di Palermo

per il Terzo Valico

per la metropolitana di Roma

per il corridoio trasporti attraverso il Brennero

per il Corridoio Tirrenico A12-Appia e Bretella

per la statale Jonica

per la ferrovia Pontremolese

per il Ponte sullo Stretto di Messina

 

Grandi eventi:

- C.S. per Expo Milano 2015are                                                                           

- C.S. per la presidenza del G8 del 2009  
- C.S. per l’Esposizione del Made-in-Italy all’EUR

- C.S. per la visita di Benedetto XVI a Milano per la Festa della Famiglia

 

Problemi sociali:

- C.S. all'afflusso di extracomunitari (dal 2003)

- C.S. per l'emergenza nomadi (a Milano, Napoli e Roma)

- C.S. per il coordinamento delle iniziative antiracket (1994)

                                  

Eventi sportivi:

- C.D. per la realizzazione delle opere e degli interventi per la gara velistica

“Louis Vuitton” nell’isola della Maddalena

- C.S. per i mondiali di ciclismo                                                     

- C.S. per i Mondiali di Nuoto

 

Beni culturali:

- C.S. per l'area archeologica romana

- C.S. per la "Grande Brera"

- C.S. del Teatro dell’Opera di Roma (2009)

- C.S. per il Teatro Petruzzelli di Bari dopo l’incendio

- C.S. per la Domus Aurea (2006)

- C.S. per l’area archeologica Napoli/Pompei (2008)

- C.S. per l’area archeologica di Roma e Ostia antica (2010)

 

Fallimenti:

- C.S. in rapporto con il MISE per le imprese in fallimento (non solo per i debitori ma per i lavoratori :150 tavoli di crisi all’anno con circa 189,000 lavoratori a rischio)

 

Nomine negli enti:

- C.S. – in genere corredati di sub commissari - per enti in attesa di nomina dei vertici o per ristrutturazione: ENEA, INAIL, SIAE, INVALSI, Aeroclub d’Italia (straordinario per temporanea esigenza), ENS, CRI (1980-1998, dal 2008), MaXXI, ecc.; sono stati commissariati in precedenza: l’Agenzia spaziale, il CNR, l’Istituto Nazionale di Astrofisica, l’Istituto Nazionale per la Ricerca Metrologica, l’INPS, L’ENPALS, l’INPDAP, la Federazione scacchistica, l’UNIRE, l’Anagrafe bovina, ecc.

 

Revisione della spesa:

- C.S. per la revisione della spesa (spending review) recentemente utilizzato dal governo Monti.

 

Quanti sono, quanto costano
Il numero dei commissari è sconosciuto: le stime vanno da qualche migliaio a 10.000 (secondo “Il Sole 24 Ore”, citato da Radio Radicale, vedi: www.radioradicale.it/emergenza-legalita-stato-demergenza-protezione-civi...), di cui circa il 70% nel Mezzogiorno (e con un numero molto alto in Sicilia in quanto, come regione a statuto speciale, gode di propri autonomi poteri di nomina). Questa stima va però ridimensionata in termini di numero di persone perché in certi settori, come la gestione delle grandi crisi aziendali con la nomina dei commissari su indicazione del ministro per lo sviluppo economico, sono frequenti non solo gli incarichi ripetuti ma quelli multipli.

D’altronde, neanche la Corte dei Conti o il Consiglio di Stato sono riusciti a stabilire un elenco completo, anche perché – pare – non sempre i decreti di nomina e quelli di rinnovo sono stati pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale. Nel 2010, la Protezione Civile rese noto che le gestioni commissariali in atto a seguito di dichiarazione di stato d’emergenza o di “grande evento” erano 81. Una valutazione dei radicali stima che, dal 2001, sia stata approvata circa 1 ordinanza a settimana per situazioni di emergenza; e negli ultimi anni circa 1,5 provvedimenti per ogni Consiglio dei ministri.

La valutazione dei costi dei/per i commissari è estremamente difficile in quanto le spese sono ripartite fra i diversi settori di intervento o afferenti direttamente al governo. Alcune stime, limitate ai costi del personale e non a quelli relativi all’intervento, sono di 1 miliardo di Euro/anno.

Una valutazione, sulla base delle notizie di stampa e di agenzia, della quantità di commissariamenti per tipo di “target” è la seguente (in ordine decrescente da maggior a minor uso):

- commissariamento di comuni e province

- commissariamento di enti economici

- gestione aziende in crisi e problemi del lavoro

- sblocco di cantieri

- infrastrutture, trasporti e traffico

- vertici di enti pubblici

- conseguenze di disastri naturali

- organizzazione di scadenze religiose, turistiche, sportive, ecc.

- problemi sociali

- protezione dell’ambiente

- ciclo dei rifiuti e bonifiche

Come si può vedere, sembra che i problemi caratterizzati dall’emergenza in senso stretto siano quelli che usufruiscono meno del commissariamento, almeno in termini numerici.

 

Problemi del commissariamento
Già nel 1965 Mario Boneschi, noto giurista, costituzionalista e uomo politico, in un articolo dal titolo Alla radice del disordine amministrativo, i Commissari straordinari, pubblicato sul “Mondo Economico”, indicava nell’abuso dell’istituto del commissariamento straordinario da parte dell’esecutivo una evidenza della negazione dello stato di diritto; nell’inefficacia delle delibere e delle sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, che intendevano stigmatizzare tale abuso, il livello di degrado istituzionale raggiunto.

Il problema dell’uso e abuso dei commissari straordinari risale quindi alla “Prima repubblica” e non può essere attribuito, o almeno lo può essere solo in parte, alla necessità di affrontare gli effetti di eventi estremi in un mutato contesto sociale, alla saga della Protezione civile, all’opportunità di avvalersi di particolari competenze tecnico-scientifiche, o anche al tipo di gestione perseguito dai governi della “Seconda repubblica”. Peraltro, i problemi posti dalla Protezione civile sono stati affrontati con diversi tentativi di rafforzamento dell’azione di governo o con iniziative che travalicano l’impiego dei commissari, come la creazione (1982) di un ministro senza portafoglio titolare della funzione insieme al Presidente del Consiglio, l’istituzione (1992) di un Servizio nazionale della Protezione civile inteso come una rete di amministrazioni facenti capo alla Presidenza del Consiglio dotata di un apposito dipartimento, la soppressione (1999) del dipartimento e l’istituzione di una apposita agenzia, la soppressione (2001) dell’agenzia per riportare in vita il dipartimento.

Altri studi sull’evoluzione del ruolo e dell’uso dei commissari possono essere citati:

- Cesare Pinelli, Un sistema parallelo. Decreti-legge e ordinanze d'urgenza

     nell'esperienza italiana, “Diritto pubblico” n. 2, maggio-agosto 2009.

- Debora Chiaviello, L’amministrazione dell’“ordinaria” emergenza, Federalismi.it, giugno 2010.

- Alfredo Fioritto, L’amministrazione dell’emergenza tra autorità e garanzie, Il Mulino, 2008.

Uno dei punti chiave è il presupposto che l’esistenza di situazioni di emergenza o di complessità tecnica o decisionale sia tale da dover affidare a singole persone non identificabili con una forza politica, con un’ideologia, con un interesse politico partigiano, il compito di risolvere specifici problemi. Una delle critiche fondamentali è che il commissario straordinario dovrebbe essere nominato in condizioni straordinarie: così evidentemente non è; e spesso rimangono in carica anche più del tempo necessario. Nel 2001 la Corte dei Conti scriveva: “Proprio la soluzione del commissariamento e i relativi criteri di retribuzione dei commissari potrebbero avere indirettamente favorito il protrarsi di fattispecie sostanzialmente prive di sbocchi”.

Per l’Unione Europea l’emergenza è una condizione che ha un tempo preciso e limitato: se è indefinita non è più emergenza, ma a quanto pare questa norma elementare non vale per l’Italia. Per questa ragione l’Unione Europea ha aperto una procedura d’infrazione ed ha richiesto che i commissari, quando scadono, non siano più prorogati.

 

Una prima conclusione
Per comprendere la validità del ruolo di commissario e l’entità del problema, è necessario confrontare la realtà dei commissari con l’organizzazione, l’entità, la frammentazione e la ripetitività delle strutture dello Stato.

Circa la questione dei commissari, le critiche appaiono valide: abuso del sistema, dubbi sul piano giuridico e sul piano operativo, in pratica un’organizzazione straordinaria elevata a sistema parallelo e alternativo con deperimento e limitazione del sistema dei controlli. Un’analisi di merito, non solo sugli aspetti giuridici e formali, ma sul piano dei risultati effettivamente ottenuti e dei costi reali, appare indispensabile.

La raccolta e la verifica di dati certi sui numeri e sui costi dei commissari (e su quelli delle articolazioni dello Stato italiano) sono assolutamente necessarie per affrontare risolutivamente il problema.