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2019-08-20 17:08

Dubbi transatlantici

IL TRATTATO COMMERCIALE USA-UE

di: 
Beniamino Bonardi

Da due anni la Commissione Europea sta negoziando un trattato per il libero scambio commerciale tra gli Stati Uniti e i paesi dell’Unione Europea. Il presidente Obama sta spingendo affinché venga definito ed approvato prima della fine del suo mandato, insieme ad un trattato analogo, il Trans-Pacific Partnership, con altri paesi americani, dell’Asia e dell’Oceania. Vi sono però problemi da superare tutt’altro che trascurabili. Per l’Europa potrebbero tra l’altro essere poste in discussione questioni ambientali per le quali le proprie politiche sono tradizionalmente più prudenti di quelle degli USA. In Italia, governo e opinione pubblica non sembrano ancora particolarmente sensibili sul tema.

I trattati commerciali internazionali stanno occupando la scena politica statunitense, in questa fase finale del mandato presidenziale di Barack Obama, con bracci di ferro tra il presidente e il Congresso, che vedono Obama scontrasi con la maggioranza del suo partito e allearsi con i repubblicani. Il 12 maggio, grazie all’opposizione dei democratici, il Senato Usa aveva bloccato la legge chiesta con forza da Obama – la Trade Promotion Authority, detta fast-track – per accelerare l’iter di approvazione dei trattati commerciali con altri paesi, dando al Congresso la possibilità di votare solo a favore o contro, senza il potere di emendare i testi finali usciti dai negoziati tra le parti. Si tratta di un potere che il Congresso Usa aveva già concesso a Obama nel 2007, così come aveva fatto con Bill Clinton e George W. Bush - mentre ora lo aveva in un primo momento negato, bloccando la discussione sulla proposta di legge. Dieci giorni dopo Obama l’ha avuta invece vinta e la legge è passata con una maggioranza bipartisan: 62 favorevoli e 37 contrari. Ora la battaglia si sposta alla Camera dei Rappresentanti, dove lo scontro si preannuncia più duro.

Obama sta puntando molto su due Trattati di libero scambio commerciale, che vorrebbe poter firmare prima della sua scadenza. Si tratta del Trans-Pacific Partnership (TPP), che gli Stati uniti stanno negoziando con altri undici Paesi di America e Asia, e del Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), tra Stati Uniti e Unione europea.

Il primo è quello più dibattuto negli Usa, anche perché le negoziazioni sono in corso da cinque anni e sembrano essere in dirittura di arrivo. Il TTIP, invece, sinora ha suscitato più dibattito in Europa, anche se ancora poco in Italia: le negoziazioni sono iniziate nel luglio 2013 e la possibilità di concluderle prima che negli Stati Uniti cominci la campagna per le presidenziali del 2016 è ormai scarsa.

In entrambi i casi, ciò che ha sorpreso negoziatori e osservatori è il crescente coinvolgimento dell’opinione pubblica su questi due Trattati commerciali, che di solito sono un tema che non appassiona i cittadini. Un’ondata di critiche che ricorda le manifestazioni anti-globalizzazione degli anni ’90, questa volta attraverso i social media, senza scontri con la polizia e gas lacrimogeni, ha osservato il Financial Times. Solo che ora i temi sul tappeto sono molto più invasivi, rispetto alle tariffe d’importazione, e riguardano argomenti come l’igiene alimentare, la natura pubblica dei sistemi sanitari e il regime di copyright su libri e film.

Lo scontento e il sospetto sono alimentati dal regime di segretezza che circonda ambedue i Trattati, con i lobbisti dell’industria e i protagonisti dei negoziati che sanno solo rispondere: “Fidatevi di noi”, come ha osservato Paul Krugman, in un commento sul sito del New York Times, nel suo blog La coscienza di un Liberal. In sostanza, i due Trattati sono in fase di negoziato e potrebbero quindi essere modificati, ma sono segreti e quando diventeranno pubblici non potranno essere più cambiati dai parlamenti: prendere o lasciare. Per quanto riguarda il TTIP, sul fronte europeo è così: il Trattato sarà sottoposto al voto del Parlamento europeo e di quelli nazionali, senza possibilità di emendarlo, ma sarà sufficiente che un parlamento voti contro e il Trattato decadrà. Sul fronte statunitense, invece, il Congresso può emendarlo, a meno che approvi il fast-track, autolimitando il proprio potere. Se non approvasse il fast-track, ci sarebbe un’evidente disparità tra i parlamenti delle due sponde dell’Atlantico, perché solo gli Stati Uniti potrebbero emendarlo. Una disparità, che difficilmente potrebbe essere accettata da parte europea e che rischierebbe di mettere il TTIP in una sorta di vicolo cieco. Allo stesso modo, se il Congresso americano potesse emendare il testo finale del TPP, lo stesso potere dovrebbe essere riconosciuto ai parlamenti degli altri undici paesi coinvolti, con il rischio di infilarsi in un labirinto di modifiche senza fine. Il TTP, infatti, coinvolge dodici paesi, molto diversi tra loro: Stati Uniti, Canada, Messico, Perù, Cile, Australia, Nuova Zelanda, Giappone, Brunei, Malesia, Singapore e Vietnam. 

Obama deve fare i conti con l’opposizione dei sindacati e del suo stesso partito, con la senatrice democratica del Massachusetts Elisabeth Warren che ha assunto la leadership di questo fronte e che ha diffuso un dossier intitolato Promesse non mantenute, dove si analizzano decenni di fallimenti dei trattati commerciali nel migliorare le condizioni dei lavoratori. La candidata favorita alle primarie per la presidenza, Hillary Clinton, invece, si mantiene defilata, aspettando di vedere il testo finale. Obama definisce il TPP l’accordo commerciale più avanzato della storia, nel campo della protezione dei lavoratori, dell’ambiente e dei diritti umani, assenti in precedenti trattati. Le stesse cose che aveva detto Bill Clinton, nel 1993, a proposito del NAFTA tra Usa, Canada e Messico. Come documenta il dossier dello staff di Elisabeth Warren, analoghe affermazioni le aveva fatte dodici anni dopo George W. Bush, a proposito del CAFTA, il Trattato commerciale tra Usa, Costa Rica, Repubblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicaragua. Affermazioni ripetute nel 2007 da Bush, in relazione all’accordo tra Usa e Perù. E così è successo per i successivi trattati, ma i rapporti di organismi governativi e di altri esperti hanno evidenziato come questi accordi non siano riusciti a prevenire o a risolvere abusi nel campo del lavoro, dell’ambiente e dei diritti umani.

Analoghe preoccupazioni sono alla base delle contestazioni, in Europa, al TTIP, il Trattato in corso di negoziazione tra Usa e Ue, che si propone di eliminare le barriere tariffarie, ormai molto scarse, e quelle non tariffarie, che ostacolano il libero commercio. Il Trattato dovrebbe coprire vari settori, con l’esclusione del copyright, al cui inserimento si è opposta la Francia. I campi su cui si concentrano le maggiori preoccupazioni sono quello ambientale e l’agro-alimentare, in cui ci sono profonde differenze tra l’approccio americano e quello europeo. Il principale riguarda le logiche che si seguono nell’autorizzazione dei prodotti: l’Unione europea adotta il principio di precauzione, secondo cui ci dev’essere un’evidente assenza di rischio; per gli Usa, invece, basta che ci sia l’assenza di evidenza di un rischio.  L’approccio europeo implica che, in caso di incertezze scientifiche, possano essere adottate misure cautelative, mentre quello statunitense implica che un prodotto può essere autorizzato e che eventuali misure restrittive possono essere assunte successivamente, nel caso si evidenzi un fattore di rischio.

A differenza di altri settori produttivi – come industria automobilistica, chimica, farmaceutica e servizi finanziari – per le quali il mandato negoziale della Commissione Ue sul TTIP prevede “disposizioni e procedure specifiche e sostanziali”, mediate tra le due parti, l’ambiente e l’agroalimentare sono compresi nell’ambito delle “Misure sanitarie e fitosanitarie”, per le quali si prevede il principio dell’equivalenza, in base al quale ciò che è autorizzato e commerciabile negli Stati Uniti deve esserlo anche nell’Unione europea, e viceversa.

Come ha osservato la commissione per l’ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare del Parlamento europeo, questo potrebbe significare, ad esempio, che i produttori di 82 pesticidi, autorizzati negli Usa ma vietati nell’Ue, potrebbero pretendere di poterli esportare anche in Europa. Oppure, i produttori di ogm potrebbero contestare la natura di barriera non tariffaria dei divieti nazionali alla coltivazione di ogm autorizzati dalla Commissione Ue, come prevede una recente direttiva europea, che ora la Commissione europea vuole estendere anche agli ogm presenti in mangimi e alimenti. La stessa contestazione potrebbe essere sollevata nei confronti della Commissione Ue, nel caso non autorizzasse ogm che hanno avuto il parere scientifico favorevole dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare (Efsa). Un altro esempio riguarda la carne di animali allevati utilizzando gli ormoni della crescita, autorizzati negli Usa e vietati nell’Ue; anche in questo caso, gli allevatori americani potrebbero pretendere di poter esportare liberamente la loro carne in Europa.

Si tratta di timori simili a quelli che hanno gli americani che criticano l’altro Trattato, il TPP. Come ha scritto la senatrice democratica Elisabeth Warren sul Washington Post, se gli Stati Uniti decidessero di vietare, per motivi sanitari e ambientali, una sostanza chimica tossica che viene aggiunta spesso alla benzina, un produttore straniero di quella sostanza potrebbe contestare la legittimità di quella legge.

Il problema sta anche nel fatto che, sia con il TTP, sia con il TTIP, l’investitore straniero potrebbe evitare di passare dai tribunali ordinari, perché i due Trattati prevedono una clausola speciale per la risoluzione delle controversie tra investitori e Stati (Investor-State Dispute Settlement – ISDS) e cioè dei tribunali privati sovranazionali, in cui a decidere sarebbero collegi arbitrali costituiti da avvocati, le cui decisioni sarebbero inappellabili. In caso di sentenza sfavorevole allo Stato, questo dovrebbe annullare la propria decisione o abrogare la legge giudicata discriminatoria nei confronti dell’investitore straniero, oppure dovrebbe pagare risarcimenti per danni di milioni o miliardi di euro o dollari.

I fautori dell’ISDS affermano che questa clausola non è una novità ed esiste da decenni in moltissimi accordi commerciali tra Stati, senza che si sia mai sollevato scandalo. Il fatto è che l’ISDS era finalizzato a tutelare gli investitori occidentali nei paesi in via di sviluppo, dove l’indipendenza dei sistemi giudiziari dai governi non era sempre garantita e dove il rovesciamento dei governi era tutt’altro che insolito. L’ISDS voleva tutelare gli investitori stranieri dall’eventualità, ad esempio, che un governo potesse confiscare da un giorno all’altro le società che avevano costituito in quel paese. Per questo, nei trattati commerciali, i paesi europei e gli Usa inserivano questa clausola di salvaguardia.

La domanda è che giustificazione possa avere la previsione di tribunali privati per gli investitori stranieri nel caso di un Trattato tra Unione europea e Stati Unti, dato che si tratta di paesi non soggetti a rivolgimenti politici violenti e con sistemi giudiziari affidabili, seppur criticabili. La Commissaria europea al Commercio internazionale, Cecilia Mallström, a cui fa capo il TTIP, non ha convinto nessuno quando ha sostenuto che l’ISDS è nell’interesse degli investitori europei, perché, se è vero che negli Stati Uniti “i rischi di espropriazione e di discriminazione sono più bassi che in altre parti del mondo, tuttavia rimane il fatto che nessuna legge statunitense proibisce la discriminazione nei confronti degli investitori stranieri”.

In effetti, è difficile pensare che i tribunali ordinari statunitensi o dei ventotto paesi europei, potrebbero dare ragione a chi contestasse il potere dei rispettivi parlamenti e governi di legiferare in materia di pesticidi, ormoni nella carne, ogm o sostanze chimiche tossiche nella benzina. Ma il punto sta proprio qui, perché l’accusa è che l’ISDS va contro la sovranità nazionale, tanto più quando i trattati di libero scambio commerciale non riguardano solo le barriere tariffarie ma anche quelle non tariffarie, cioè leggi e regolamenti in generale.

Per far fronte alle contestazioni montanti anche all’interno del Parlamento europeo, a metà marzo la Commissaria Mallström ha avanzato una nuova proposta, secondo cui i tribunali arbitrali dell’ISDS non dovrebbero essere composti da avvocati, con i conflitti d’interesse che questo potrebbe comportare, ma da persone abilitate a essere giudici nel proprio paese; inoltre, dovrebbe essere costituito un albo permanente di arbitri abilitati e dovrebbe essere prevista una possibilità di ricorrere a un collegio arbitrale d’appello, con arbitri permanenti. In prospettiva, la Commissaria ha proposto la costituzione di un tribunale multilaterale per gli investimenti, con giudici permanenti, che non avrebbero la tentazione di pensare a opportunità di business future. Quest’ultima proposta è stata già respinta dagli Stati Uniti, attraverso il sottosegretario al commercio internazionale, Stefan Selig, che ha definito “fuorvianti” le critiche secondo cui l’ISDS mina la sovranità nazionale e il diritto degli Stati a legiferare.

Tuttavia, le critiche al sistema degli arbitrati sovranazionali hanno ricevuto nuove argomentazioni da un documento svelato da Wikileaks in marzo, riguardante l’ISDS all’interno del TPP. Il documento, che avrebbe dovuto rimanere segreto per quattro anni dall’entrata in vigore del Trattato o, nel caso di fallimento delle negoziazioni, per quattro anni dall’interruzione delle trattative, prevede che gli investitori stranieri possano chiedere un risarcimento se uno degli Stati aderenti al TPP espropria o nazionalizza un investimento “direttamente o indirettamente”. Il documento spiega che con “esproprio indiretto” si intende il caso in cui le azioni di un governo interferiscano con le ragionevoli aspettative d’investimento. Si tratta di una definizione assai vaga, che lascia aperta la possibilità di richieste di risarcimenti motivati dal fatto che un governo abbia cambiato una legge o un regolamento in vigore al momento dell’investimento, danneggiando le “ragionevoli aspettative d’investimento” dell’impresa. Nel documento del TPP, si afferma che le norme finalizzate a “tutelare legittimi obiettivi pubblici di welfare, come la salute pubblica, la sicurezza e l’ambiente” non costituiscono un’espropriazione indiretta, “tranne in rare circostanze”. Un concetto, quello delle “rare circostanze”, la cui specificazione verrebbe lasciata alla libera interpretazione dei tribunali privati sovranazionali.

La domanda che molti pongono, nel caso del TTIP, è perché mai gli Stati Uniti, l’Unione europea e i 28 Stati che la compongono debbano cedere tanto potere, a discapito della propria sovranità, agli investitori privati e, innanzitutto, alle grandi multinazionali. Nel caso dell’Italia, ci si chiede perché il presidente del Consiglio, Matteo Renzi, si sia così esposto, nel suo recente incontro con il presidente Usa, nel farsi paladino del TTIP in Europa. Così come ci si domanda perché Obama si scontri con il proprio partito e si allei con i repubblicani, pur di dare una corsia preferenziale ai due Trattati, quello transpacifico e quello transatlantico, garantendone un’approvazione veloce, senza condizionamenti parlamentari.

La risposta a questi quesiti sta forse nel vero significato di questi due grandi Trattati, nella loro motivazione profonda, che è di carattere geopolitico. Infatti, con il TTIP, che è stato anche definito la “Nato del commercio”, l’interesse degli Stati Uniti è di attrarre il commercio europeo nella propria area di influenza, evitando il rischio che l’Europa guardi verso la Russia. Nel caso del TPP, gli Usa cercando di legare a sé il commercio di buona parte dei paesi asiatici, prima che finisca sotto la sfera di influenza cinese.

In questa chiave, si capisce la recente pressione dell’Unione europea, affinché nel TTIP entri anche il capitolo energico, che sinora è rimasto fuori dalle trattative, per le resistenze statunitensi. Come ha spiegato al Wall Street Journal Maros Sefcovic, vicepresidente della Commissione europea e responsabile per l’unione energetica, l’Ue preme per introdurre l’energia nelle negoziazioni, per ridurre la propria dipendenza dalla Russia, chiedendo in particolare che gli Usa tolgano le loro restrizioni all’esportazione di gas naturale liquefatto e di petrolio, visto il boom produttivo che stanno registrando, grazie allo shale gas e allo shale oil. La richiesta europea è sostenuta anche dalle compagnie petrolifere, che vedono nell’apertura di nuovi mercati una possibilità di aumentare i prezzi.

Come evolveranno le cose lo si vedrà nelle prossime settimane. L’8 giugno prossimo, il Parlamento europeo voterà una risoluzione sul TTIP, che non avrà valore vincolante per la Commissione Ue ma un forte significato politico, mentre negli Stati Uniti si vedrà se Obama riuscirà a ottenere l’approvazione del fast-track anche alla Camera dei Rappresentanti. In Italia, il ministero dello sviluppo economico ha organizzato un dialogo pubblico sull’ISDS per il 13 luglio: un dialogo che durerà, però, solo due ore.

Intanto, prosegue la raccolta di firme sulla petizione europea contro il TTIP, che ha superato 1,9 milioni di adesioni. Lanciata lo scorso luglio dalla coalizione “Stop TTIP”, che raggruppa 380 organizzazioni, con l’obiettivo di un milione di firme, consegnate in dicembre al presidente della Commissione Ue, Jean-Claude Junker, la petizione si è poi posta l’obiettivo dei due milioni firme entro ottobre. La maggior parte delle adesioni è stata raccolta in Germania, con quasi 1,1 milioni di firme, mentre in Italia sono meno di 35.000.