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2020-07-15 07:05

Chi ha Ucciso i Certificati Bianchi

DOPO L’XI CONFERENZA PER L’EFFICIENZA ENERGETICA

di: 
Nino Di Franco

Prosegue il dibattito sul salvataggio/rilancio dei Certificati Bianchi aperto prima e durante la XI Conferenza per l’efficienza energetica. L’autore osserva che la tematica può essere divisa in due: da una parte tutto ciò che riguarda la disponibilità e negoziabilità dei titoli, dall’altra la gestione del meccanismo. Il presente contributo non tratta delle dinamiche del mercato, i problemi di reperimento dei titoli, le oscillazioni del prezzo, poiché simili aspetti, di carattere tipicamente macroeconomico, possono solo con difficoltà essere compresi e indirizzati. I dubbi effetti del ‘cap’ introdotto dal DM 10/05/2018 ne sono una testimonianza. Lo scritto è viceversa incentrato sugli aspetti gestionali del meccanismo, che hanno visto avvicendarsi nel tempo approcci regolatori differenti, se non addirittura diametralmente opposti.

L’XI conferenza degli Amici della Terra del 3 e 4 dicembre scorsi è stata un’occasione per fare il punto della situazione sui Certificati Bianchi, e la corrispondente sessione della seconda giornata – cui sono intervenuti rappresentanti di Gse, Mise, Fire, Utilitalia, Assoesco, Assoege, Hera, Confindustria, Italcogen, Enea – è consistita in pratica in una sfilata di dottori al capezzale di un malato terminale, ognuno chiamato a fare la propria diagnosi e a suggerire la propria cura. Preso atto della morìa di progetti presentati negli ultimi anni, dell’elevata percentuale di rigetti e delle centinaia di ricorsi al TAR, le prescrizioni hanno però puntato più alla rimozione di un sintomo che all’individuazione di una causa. L’intervento di Mauro Mallone del Mise (“il sistema dei CB ormai non è più al centro della politica di efficienza, e se troviamo uno strumento in grado di produrre analoghi risultati lo chiudiamo”) è suonato come un de profundis, ma ha anche adombrato la tipica situazione del bambino che viene buttato con l’acqua sporca. La crisi del sistema è viceversa intrinseca all’attuale configurazione, frutto di precise scelte governative, e per comprenderne le cause non ci si può limitare a escogitare tatticismi estemporanei, perdendo di vista l’intera storia, nei cui risvolti è scritto tutto ciò che ha generato gli attuali scompensi: la corrente situazione non è dovuta a sfortunati rovesci della sorte, ma è figlia di una serie di decisioni che invece di facilitare il processo hanno introdotto ulteriori elementi di attrito in un meccanismo già sufficientemente complesso.

Ideologismi a parte, pensiamo che la maniera migliore per introdurre un dibattito sull’attuale crisi di sistema sia comparare la situazione vigente prima del 31 gennaio 2013, sotto regime Arera-Enea, a quella attuale, sotto regime Mise-Gse. Enumerando fatti.

 

Prima.

  • L’accesso al meccanismo era semplice, trasparente, veloce, gratuito.
  • Dei tre metodi per presentare le proposte – standardizzato, analitico, a consuntivo – i primi due prevedevano una procedura di accesso e riconoscimento dei titoli con richieste amministrative precise e ridotte al minimo. Per le standardizzate non era necessaria la misura dei consumi, per le analitiche era richiesto un monitoraggio ‘light’.
  • Il metodo a consuntivo era più articolato, ma costituito da richieste informative e documentali chiare, univoche e pertinenti (la scheda da riempire era suddivisa in 20 punti). Il programma di misura richiedeva che il monitoraggio ex ante fosse esteso ad un periodo rappresentativo e significativo, non necessariamente molto lungo né prefissato a priori.
  • Le tempistiche per il riconoscimento di titoli a valere sui metodi standardizzato e analitico erano predeterminate, brevi e normalmente rispettate.
  • Nel caso di una proposta a consuntivo era previsto il silenzio-assenso: se l’Arera non avesse emesso un provvedimento di accoglimento entro 60 giorni dalla presentazione della domanda, questa si sarebbe intesa accolta integralmente.
  • Erano riconosciuti solo risparmi addizionali: non erano infatti eligibili risparmi che si sarebbero in ogni caso generati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa o di mercato.
  • Tale principio di addizionalità non ha mai dato adito a controversie interpretative, ed è stato rapidamente introiettato dai proponenti.
  • Schede standardizzate che avessero esaurito la propria carica propulsiva venivano espunte – e altre che al momento apparivano promettenti venivano adottate – tramite normali delibere dell’Arera, provvedimenti amministrativi di rapida emanazione eventualmente a seguito di consultazioni pubbliche.
  • Riguardo l’esito dell’istruttoria, rispettando le regole – poche e comprensibili – c’era la quasi certezza dell’accoglimento della proposta.
  • Quasi assenza di ricorsi al TAR per proposte rigettate.
  • Nelle numerose occasioni pubbliche in cui Arera ed Enea intervenivano, erano in pratica assenti lamentele e geremiadi da parte degli operatori. L’aspetto che più spesso veniva invocato era l’apertura del sistema ad altre tipologie di interventi, e la produzione di ulteriori schede standardizzate e/o analitiche.
  • Grazie all’affidabilità del meccanismo riguardo entità e tempi di riconoscimento dei titoli di efficienza energetica-TEE, questi erano parte integrante del business plan redatto dagli investitori, tipicamente utenze industriali, e concorrevano a migliorare la redditività delle iniziative.
  • Considerato il rafforzamento del proprio ruolo nel meccanismo conferitole dal DLgs 28/12/2012, l’Enea – soggetto istruttore delle proposte inviate a sistema, e dal 2008 individuato come Agenzia Nazionale per l’Efficienza Energetica dal DLgs 115/08 – avviava in via unilaterale un’opera di supporto, diffusione e comunicazione del meccanismo tramite un ventaglio di iniziative:

– a partire dal 2011, redazione e diffusione di una guida operativa all’uso dei certificati, approfondita pubblicazione sulle modalità di accesso al meccanismo, piena di consigli, casi esempio, warnings, l’intero corpus normativo soggiacente ai CB; e inoltre nominativi, riferimenti telefonici e foto di tutti i componenti il Gruppo di Lavoro (GdL), per dar modo ai proponenti di interloquire in qualunque momento con la persona desiderata. Di ogni edizione si stampavano circa duecento copie cartacee distribuite in convegni, corsi, ecc., mentre del file pdf furono eseguiti più di 60.000 download da postazioni indipendenti. La guida era composta da 160 pagine, di cui 90 di spiegazioni e 70 di normativa[1];

– a maggio 2013 veniva aperto il blog ufficiale Enea sui certificati bianchi, strumento per diffondere online informazioni sul meccanismo e fornire utilità in modalità interattiva. Ogni settimana era pubblicato un post su un argomento di attualità su cui la comunità degli operatori era invitata a dibattere[2]. Nella ‘Piazza del Blog’ le Esco potevano proporre la propria offerta consulenziale, mentre la sezione FAQ conteneva centinaia di risposte ai quesiti più diversificati riguardo ogni aspetto del meccanismo. Le Esco potevano prenotare un incontro col GdL per discutere qualunque argomento inerente i CB, da aspetti procedurali a questioni di tipo tecnico-impiantistico. Quest’ultima iniziativa, attivata nel rispetto dell’art. 15 del DM 28.12.2012[3], trovò l’immediato gradimento degli interessati, e portò Enea a programmare con continuità un carico di due-tre incontri a settimana, per circa due anni. Il blog, dopo pochi mesi dall’attivazione, registrava più di mille contatti al giorno;

– a fine 2013 pubblicazione di 14 guide operative per i settori agricoltura, carta, cemento, ceramica, edilizia della PA, ciclo idrico, illuminazione, laterizi, mobilità, rifiuti, serre, siderurgia, trasporto pubblico locale, vetro; ogni guida forniva un quadro degli interventi di razionalizzazione energetica realizzabili nello specifico settore, con relativi risparmi energetici, e un supporto per la presentazione di progetti a consuntivo (baseline di riferimento, algoritmi, programmi di misura), per un complesso di circa 500 pagine[4];

– organizzazione di seminari informativi e incontri B2B presso associazioni di categoria, ordini professionali, fiere, conferenze, ecc.;

– consulenze telefoniche e teleconferenze;

– istituzione della casella di posta elettronica certificatibianchi@enea.it cui gli operatori potevano indirizzare quesiti ottenendo una risposta in 24 ore.

  • Enea aveva quindi intrapreso un’opera di larga diffusione del meccanismo, consentendo un libero confronto tra i propri valutatori e i proponenti dei progetti, intrattenendo con questi ultimi e con le istituzioni contatti intensi, frequenti, equi e professionali; quest’opera risultava molto apprezzata e forse vitale per la crescita e la diffusione del sistema.
  • Riassumendo, a fine 2012 il sistema vedeva il Mise emanare legislazione, l’Arera emanare regolamenti attuativi, l’Enea soggetto istruttore e cinghia di trasmissione informativa presso i soggetti interessati. I tre ruoli erano distinti, afferivano a tre diversi enti, ed evitavano – per la maggior parte delle situazioni – conflitti di attribuzione di responsabilità. Notoriamente, è infatti auspicabile che il ruolo del regolatore sia separato dal ruolo dell’istruttore, in base alla separazione tra potere legislativo e potere esecutivo, “à la Montesquieu”. In questo senso l’Enea, detentore di competenze tecniche, complementava l’Arera, detentore di responsabilità regolatorie.

 

Dopo.

  • L’accesso al meccanismo è diventato più laborioso e prevede un corrispettivo fisso a favore del Gse.
  • Sono scomparse le schede standardizzate e analitiche. Per qualunque tipo di progetto, standardizzato (PS) o a consuntivo (PC), le richieste amministrative possono espandersi durante l’istruttoria in modo imprevedibile. Sia i PS che i PC sono basati su un monitoraggio di dodici mesi ex ante con frequenza di rilevo almeno giornaliera. I nuovi progetti standardizzati sono in pratica dei progetti a consuntivo, per i quali il monitoraggio non è però esteso alla totalità dei componenti efficienti installati.
  • Un PC prevede il riempimento di una scheda composta da 27 punti; per diversi punti va inviata documentazione supplementare (es. per attestare l’implementazione delle diverse attività nell’individuazione della data di avvio, o una diagnosi energetica se presente); altri punti sono spacchettati in ulteriori richieste informative (es. per la stima dei costi si chiede una suddivisione tra opere murarie, macchinari, programmi informatici, oneri finanziari, ecc.).
  • Le tempistiche per il riconoscimento dei titoli non sono sempre rispettate.
  • È stato eliminato il silenzio-assenso per qualunque progetto.
  • È stato depotenziato il concetto di ‘addizionalità’, uno dei punti di novità qualificanti il precedente sistema. La baseline è diventata l’efficienza dell’impianto precedente (escludendo le nuove installazioni, per le quali la baseline è costituita dall’efficienza di riferimento, ossia l’efficienza della corrente offerta tecnologica). In tal maniera utenze finali con impianti obsoleti o a bassa efficienza si trovano avvantaggiate rispetto a chi ha rimodernato con continuità.
  • Solo decreti ministeriali possono introdurre modifiche regolatorie, con relativi allungamenti dei tempi di implementazione.
  • L’esito dell’istruttoria non è mai sicuro a priori, considerato anche il concetto di addizionalità di mercato adottato dal Gse, in seguito al quale sono rigettati interventi con tempi di ritorno inferiori a pochi anni (non è mai stato esplicitato quanti).
  • Sono attualmente pendenti circa 650 ricorsi al TAR. Indipendentemente dagli esiti (anche se fossero tutti favorevoli al Gse) evidentemente le procedure per gli operatori non sono semplici o immediatamente comprensibili.
  • In qualunque evento pubblico in cui si parli di certificati bianchi è da diversi anni unanime il coro di lamentele da parte di qualunque soggetto interessato riguardo presunte prassi arbitrarie introdotte dal Gse nell’istruttoria delle proposte, sui tempi di riconoscimento dei titoli, sulle difficoltà nei contatti, ecc.
  • Il ritorno economico del titolo viene attualmente considerato dagli investitori come un bonus economico che se arriva, bene; se non arriva, se ne prenderà atto. Un simile approccio, pragmatico ma fatalista, fa perdere al titolo la valenza di segnale di aumentata efficienza energetica – con le relative implicazioni in termini di innovazione, occupazione, impatto sull’ambiente – per connotarsi come mero addendo finanziario.
  • Il blog dell’Enea è stato chiuso a marzo 2015; attualmente Enea non coopera più nell’istruttoria delle proposte.
  • Il 30/4/2019 è stato emanato lo Schema di decreto direttoriale che approva la guida operativa prevista dall’art. 15 del DM 11/01/2017. Tale guida, composta da 138 pagine, è suddivisa in due parti: 1) la guida vera e propria (38 pagine); 2) 6 guide per i settori: piastrelle ceramiche, prodotti in vetro, materiale plastico, carta, energia termica e frigorifera, servizio idrico integrato (100 pagine).
  • Il Gse è contemporaneamente soggetto gestore (con talune incombenze regolatorie) e istruttore.

 

Concludendo, anche in occasione della sessione sui CB durante la XI Conferenza degli AdT, il principale argomento ‘critico’ proposto dai relatori ha riguardato la crisi di fiducia da parte delle utenze finali che dovranno poi finanziare i progetti. La strategia adottata dal Mise-Gse negli ultimi anni non ha favorito un accrescimento di fiducia, che invece era stata catturata durante i primi sette anni di vigenza del meccanismo. Va obiettivamente detto che comunque, in regime Arera-Enea, erano senz’altro presenti aree di criticità, dovute essenzialmente:

1) al contingentamento delle tempistiche, il che provocava tempi ristretti per l’esecuzione delle istruttorie a carico di Enea, il che portava spesso a periodi di overloading;

2) alla scarsità di titoli evidenziata negli anni 2010-2011;

3) alla scarsa attività di ispezione e controllo, che non fu mai perseguita in modo continuativo e capillare.

Si trattava comunque di difficoltà non di sistema, cui si poteva far fronte con provvedimenti correttivi. Per esempio, riguardo la scarsità di titoli, l’Arera introdusse il coefficiente tau nella Linea Guida 9/11, cosa che disaccoppiò temporalmente risparmi energetici (tep) da titoli di efficienza energetica (TEE), e che rivitalizzò il meccanismo.

Il DLgs n. 28 del 3 marzo 2011, nel disporre il passaggio della gestione del meccanismo dall’Arera al Gse, in base a considerazioni e calcoli sui quali gli operatori si stanno ancora interrogando, ha prodotto come risultato, tra gli altri, l’attuale configurazione gestionale. Senza rinvii nostalgici ad una improbabile età dell’oro, tuttavia da parte delle istituzioni si dovrebbe riscontrare come il meccanismo fosse nel 2005 partito col giusto abbrivio, che si può riassumere in pochi elementi: regole poche e chiare, comunicazione e supporto, snellezza amministrativa. Tutto ciò concorse alla creazione di un clima di fiducia nel sistema dei CB, testimoniato dall’esplosione del fenomeno-Esco, dal raggiungimento degli obiettivi annuali e dalla stabilità dei prezzi del titolo. Qualunque tentativo di recupero del meccanismo dovrebbe a nostro avviso partire da questo dato di fatto storicizzato, ed assumere questo come punto di partenza e di riflessione.

 

NOTE


[1] La versione 3.1 della guida è tuttora scaricabile da: http://www.efficienzaenergetica.enea.it/per-le-imprese/certificati-bianc...

[2] I post più significativi sono stati raccolti e pubblicati in: Nino Di Franco, Efficienza energetica, idea, teoria e prassi (Franco Angeli, 2016), e scaricabili da: https://www.dropbox.com/s/pm1w1yxghrus7xb/capitolo%20blog.pdf?dl=0

[3]L’ENEA promuove altresì la conoscenza di strumenti e mette a disposizione dei soggetti destinatari delle misure previste dal presente decreto strumenti utili a sollecitare l’effettuazione degli interventi di risparmio energetico.

[4] Guide previste dall’art. 15 del DM 28/12/2012, e scaricabili da: https://www.dropbox.com/s/y5lzwz2y7ku6src/ENEA_Guide_operative.zip?dl=0