In Copertina: Foto Oreste Rutigliano, Versante Nord occidentale del Fortore (BN)

Audizione degli Amici della Terra presso le Commissioni riunite VIII e X della Camera dei Deputati

Giovedì 3 ottobre 2024

Osservazioni e proposte di integrazione allo Schema di Decreto Legislativo recante la disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili in attuazione dell’articolo 26, commi 4 e 5, lettera b) e d), della legge 5 agosto 2022, n. 118. Atto del Governo n. 187.

Premessa

La delega legislativa conferita al Governo con la Legge annuale per il mercato e la concorrenza 118/2022, prevede l’adozione, entro 24 mesi, di uno o più decreti legislativi finalizzati alla razionalizzazione, al riordino e alla semplificazione della normativa vigente in materia di fonti energetiche rinnovabili.

 Tra i principi e criteri direttivi a cui i decreti legislativi dovranno conformarsi, al comma 5, lett. b) dell’art. 26 della Legge delega sono menzionati quello del coordinamento, sotto il profilo formale e sostanziale,  delle disposizioni legislative vigenti in materia … apportando le modificazioni necessarie a garantire o a migliorare la coerenza della normativa medesima sotto il profilo giuridico, logico e sistematico e, alla lett. c), quello di assicurare … la completezza, la chiarezza e la semplicità della disciplina in materia …

La norma delegata dovrebbe dunque trattare non solo il segmento delle autorizzazioni, come riduttivamente assunto dal testo di D. Lgs. in discussione, ma piuttosto l’intero settore dello sviluppo delle fonti rinnovabili a cominciare dalle modalità di selezione delle aree destinate ad ospitare gli impianti e dalla definizione del loro ruolo nella pianificazione energetica.

È appena il caso di ricordare che, come chiarito da una sentenza della Cassazione di 4 anni fa (Cass. Civ. n. 14042 del 7 luglio 2020) e confermato dal MASE con risposte del 30.06.2023 e del 08.08.2023 a due Interpelli formulati da due Comuni, gli impianti eolici e gli impianti fotovoltaici superiori a 20 Kw sono classificati quali impianti o stabilimenti industriali.

Data la dimensione senza precedenti della mole di impianti di rinnovabili da realizzare per il raggiungimento degli obiettivi europei al 2030 fatti propri dal PNIEC, la loro localizzazione deve essere necessariamente assistita da un processo di pianificazione che individui, innanzitutto, in modo univoco e al di fuori di ogni possibile ambiguità, le aree di localizzazione sul territorio.

Con grande fatica e con due anni di ritardo il Governo e la Conferenza Unificata hanno prodotto il D.M. 21 giugno 2024 sulle aree idonee e non idonee, un testo di gran lunga al di sotto delle aspettative dato che non contiene alcuna guida alle Regioni nella scelta di tali aree ed è viziato da gravi carenze  che certo non facilitano l’attività delle Regioni, che dovrà concretizzarsi in un vero e proprio processo programmatorio; è questo infatti il termine adoperato dal Legislatore all’art. 5, comma 1, lett. a), punto 2) della Legge delega europea n. 53 del 22 aprile 2021 per l’attuazione della Direttiva (UE) 2018/2001 (c.d. RED II)  sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili.

La più grave tra le carenze del D.M. “aree idonee e non idonee” sta nell’aver perpetuato la deleteria prassi che lascia unicamente agli operatori del settore la scelta dei siti dove realizzare gli impianti. Questi ultimi vengono infatti ammessi non solo nelle aree “idonee” di cui all’art. 1, comma 2, lett. a) del D.M. come sarebbe stato logico attendersi ma anche all’interno delle “aree ordinarie” di cui alla lett. c) del medesimo comma, in cui si applicano i regimi autorizzativi ordinari, in tal modo svuotando il decreto di ogni sua efficacia e riducendone la funzione a quella di perpetuare l’assenza di ogni pianificazione delle rinnovabili sul territorio. Il risultato è che la stessa Commissione tecnica PNRR – PNIEC del MASE incaricata di condurre la VIA dei progetti da circa tre anni dichiara preliminarmente procedibili tutte le istanze di VIA, anche quelle localizzate al di fuori di aree “idonee” ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c-quater) del D. Lgs. 199/2021 con cui è stata recepita la Direttiva RED II prima citata.

Ma è necessario ricordare come tale pianificazione venga oggi imposta obbligatoriamente agli Stati membri dall’ultima Direttiva dell’Unione Europea in materia, la Direttiva (UE) 2023/2413, (c.d.RED III), che ha inserito gli artt. 15-ter) e 15-quater) nella precedente Direttiva (UE) 2018/2001 il primo dei quali introduce l’obbligo per gli S.M. di effettuare – entro il 21 maggio 2025 - una mappatura coordinata delle zone necessarie per l’installazione degli impianti … che servono ad apportare i rispettivi contributi nazionali all’obiettivo di energia rinnovabile per il 2030.

Il successivo art. 15-quater) impegna poi gli S.M. ad individuare entro il 21 febbraio 2026, quale sottoinsieme delle zone necessarie di cui al precedente art. 15-ter), anche Zone di accelerazione, dotate di caratteristiche tali da poter escludere ogni possibile impatto ambientale arrecato su di esse dalla presenza di impianti di rinnovabili in modo da poter esentare i progetti localizzati all’interno di tali zone dalla procedura di VIA, a condizione che le Zone di accelerazione siano fatte oggetto di appositi piani, sottoposti con esito positivo a procedura di VAS.

Risulta del tutto evidente la coincidenza tra le zone necessarie dell’art. 15-ter) della Direttiva RED III e le nostre aree idonee, previste dall’art. 20 del D.Lgs. 199/2021, che le Regioni dovranno individuare entro il termine perentorio del 2 gennaio 2025.

 Da ultimo anche la recente Raccomandazione della Commissione UE 2024/1343 del 13 maggio 2024 sull’accelerazione delle procedure autorizzative per l’energia rinnovabile sottolinea l’importanza che gli Stati membri accelerino sul processo di pianificazione per l’individuazione dei siti dei progetti, sulla partecipazione dei cittadini e delle comunità anche attraverso audizioni pubbliche, nonché sulla formazione professionale del personale deputato alla valutazione e autorizzazione dei progetti.

Il D. Lgs. al suo articolo 1 si pone l’obiettivo dell’adeguamento alla disciplina eurounitaria. Occorre pertanto porre rimedio a tale deleteria assenza di pianificazione correggendo le anomalie normative sopra evidenziate ed inserendo nell’articolato una specifica disposizione che precisi che la realizzazione degli impianti di rinnovabili debba aver luogo solo all’interno delle superfici ed aree “idonee” di cui all’art. 20 del D. Lgs. 199/2021 ed individuate dalle Regioni in attuazione del D.M. 21 giugno 2024. 

Non deve del resto sfuggire che la formulazione con cui, sia nella citata Legge delega europea 53/2021 art. 5, che nel D. Lgs. 199/2021 art. 20, sono state definite dal Legislatore le “Aree idonee” (… aree idonee all'installazione di impianti a fonti rinnovabili aventi una potenza complessiva almeno pari a quella individuata come necessaria dal PNIEC per il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo delle fonti rinnovabili) sta ad indicare che tutti i progetti di rinnovabili che rientrano tra quelli ricompresi nel Piano Nazionale Integrato Energia e Clima – PNIEC debbano essere tassativamente localizzati all’interno di aree “idonee” e non altrove. Per i progetti di rinnovabili sottoposti a VIA la loro appartenenza a tale categoria è espressamente dichiarata dal proponente nell’Avviso al Pubblico che accompagna ciascun progetto.

E’ fuori dubbio che una pianificazione preventiva delle “superfici ed aree idonee” che le identifichi quali uniche zone destinate alla ubicazione degli impianti di rinnovabili, rappresenta lo strumento più efficace ai fini di una reale semplificazione e accorciamento dei tempi delle procedure, in quanto riduce le opposizioni del pubblico ed il contenzioso attraverso una composizione preventiva dei possibili contrasti tra portatori di interessi e operatori energetici, fornendo a questi ultimi  garanzie di certezza sulla realizzabilità delle opere e la relativa tempistica. Consente inoltre, in fase di verifica amministrativa preliminare, una scrematura dei progetti sottoposti a VIA con la dichiarazione di improcedibilità per quelli non localizzati in “aree idonee”.   

La proliferazione disordinata, con gravi danni ai territori e alle attività economiche, degli impianti  ed infrastrutture connesse e la conseguente e crescente opposizione popolare stanno a dimostrare come le sole procedure di VIA, in assenza di pianificazione preventiva sul territorio, non siano in grado di garantire l’equilibrato contemperamento tra l’interesse alla diffusione delle rinnovabili e quello alla tutela dell’ambiente e del paesaggio, che va comunque garantito pur in presenza del favor accordato dalle norme europee al primo di essi.

Senza contare, peraltro, che la stragrande maggioranza dei progetti di rinnovabili presentati per la VIA alla Commissione tecnica PNRR – PNIEC negli ultimi tre anni ha ottenuto parere favorevole di compatibilità ambientale.

Le osservazioni di Amici della Terra ai singoli articoli

Art. 2 (Principi generali)

comma 2. Si suggerisce di aggiungere il periodo seguente: la loro realizzazione ha luogo esclusivamente all’interno delle superfici ed aree idonee di cui all’art. 20 del D. Lgs. 199/2021 ed individuate dalle Regioni in attuazione del D.M. 21 giugno 2024. 

Art. 3 (interesse pubblico prevalente)

comma 3. Fa salve le tipologie di aree già considerate “idonee” ai sensi dell’art. 20, comma 8, del D. Lgs. 199/2021 nelle more della individuazione regionale delle aree idonee sulla base dei criteri stabiliti dal D.M. Il D.M. 21 giugno aveva invece stabilito, all’art. 7, comma 2, lett. c), la mera possibilità per le Regioni di fare salve tali tipologie di aree idonee, per cui il T.U. va a modificare anche tale articolo del D.M. 21 giugno 2024

Art. 4 (Definizioni)

comma 1. Alla lett. b il “soggetto proponente” viene definito come il soggetto … che, a qualsiasi titolo, dispone legittimamente della superficie e, qualora occorra, della risorsa necessarie per gli impianti…   Andrebbe specificato a quale risorsa si riferisca (nel caso di TERNA, rete di trasmissione ed energia elettrica in essa trasportata?) e andrebbe specificato il senso ella frase qualora occorra.

Art. 7 (Attività libera)

comma 2. L’attività libera si applica agli interventi di cui all’All. A, con l’ulteriore specificazione che, nei casi in cui l’intervento ricada su beni tutelati dalla Parte II del D. Lgs. 42/2004 o su aree naturali protette o sui siti della rete Natura 2000, il regime di attività libera non è applicabile e si applica la PAS.

 In All. A – Sez. I – “Interventi di nuova realizzazione” sono menzionati tra gli interventi in attività libera (in aggiunta agli impianti fotovoltaici su superfici edificate, su aree a destinazione industriale, in discariche chiuse e in cave dismesse), alla lett. e) anche gli impianti agrivoltaici fino a 10 Mw, dunque realizzati su aree agricole, che verrebbero così esentate persino dalla VIA regionale, il chè appare francamente eccessivo.

comma 3.  Laddove consente, applicando le disposizioni del successivo comma 4, la realizzazione degli impianti elencati in All. A anche sulle aree tutelate dall’art. 136, comma 1, lett. b) del Codice dei BB.CC. e del Paesaggio, tale comma è in aperto contrasto con l’art. 7, comma 3 del D.M. 21 giugno 2024 che ha stabilito che tali aree sono da considerare “non idonee” ope legis, per cui in esse rimane preclusa la realizzazione di impianti FER. È dunque da riformulare.

comma 4. Anche tale comma sembra ignorare del tutto l’art. 7, comma 3 del D. M. 21 giugno 2024 poiché non tiene conto che in quelle Regioni che eserciteranno la facoltà consentita dal 2° periodo del citato comma 3 dell’art. 7 le aree tutelate dal D. Lgs. 42/2004 con la relativa fascia di rispetto verranno individuate come “non idonee” e pertanto precluse alla realizzazione degli impianti. 

comma 5. Appare eccessivo esentare da ogni valutazione/autorizzazione paesaggistica gli interventi relativi ad impianti FER realizzati su aree o immobili vincolati dall’art. 136, comma 1, lett. c) del Codice dei BB.CC. e del Paesaggio non visibili dagli spazi esterni e dai punti di vista panoramici oppure le coperture e i manti siano realizzati in materiali della tradizione locale…

comma 6. È tale la sua farraginosità da renderlo inapplicabile

Art. 8 (Procedura abilitativa semplificata)

Si applica agli interventi di cui all’All. B, La procedura è di competenza comunale. Viene esclusa per tali interventi la procedura di VIA, come espressamente previsto dal successivo art. 12, ma se andiamo a vedere nell’All. B quale è il tipo e la soglia di potenza prevista per i progetti di impianti FER che andrebbero a PAS c’è da preoccuparsi. 

Tra gli Interventi di nuova costruzione dell’All. B vi sono infatti: gli impianti fotovoltaici fino a 10 Mw collocati, con qualsiasi modalità, su edifici; gli impianti fotovoltaici fino a 10 Mw nelle aree “idonee”, con possibilità di conflitto per le aree classificate come “agricole” con il divieto introdotto dal D.L. “Lollobrigida”; impianti fotovoltaici fino a 10 Mw flottanti su invasi e bacini idrici demaniali ovvero a copertura dei canali di irrigazione, ignorando che molti di tali corpi lacustri, naturali o artificiali che siano, ricadono in aree della Rete Natura 2000 o sono addirittura designate tra le Zone umide della Convenzione di Ramsaar per la loro importanza come habitat per l’avifauna acquatica, senza contare che in caso di eventi alluvionali sul reticolo idrografico anche i canali di irrigazione possono essere interessati da violente piene, con rischio di perdita dei pannelli fotovoltaici e incidenti che pongono a repentaglio la pubblica incolumità.

Tra gli Interventi su impianti esistenti autorizzabili con una semplice PAS vi è anche il rifacimento integrale di qualsiasi tipo di impianti FER, che non interessa gli impianti eolici di taglia medio – grande, né tantomeno quelli per la produzione del biometano.

L’unica condizione per la PAS è che l’eventuale incremento dell’area occupata non superi il 20 %. Stesso discorso vale per le opere connesse (reti di trasmissione e sistemi di accumulo).

comma 2, lett. c) dopo la frase … agli strumenti urbanistici adottati si propone di aggiungere: la localizzazione degli interventi all’interno di superfici e aree idonee ai sensi dell’art. 1, comma 2, lett. a) del D.M. 21 giugno 2024,

Art. 9 (Autorizzazione unica)

commi 1 e 2. La prima novità è che il proponente dà inizio al procedimento autorizzatorio presentando - attraverso la piattaforma SUER - l’istanza di autorizzazione unica, anziché di VIA, ma viene specificato che tale procedimento autorizzatorio è comprensivo delle valutazioni ambientali, ove occorrenti.

L’istanza va indirizzata dal proponente alla Regione competente per gli interventi elencati nella Sez. I dell’All. C e al MASE per quelli elencati nella Sez. II del medesimo All. C.

Le rispettive soglie di potenza riportate nell’All. C per l’autorizzazione unica regionale e statale sono state drasticamente modificate rispetto a quelle attualmente in vigore essendo, rispettivamente:

- di competenza regionale i progetti di qualsiasi tipologia di rinnovabili (eolici, fotovoltaici, idroelettrici, geotermici, biomasse, pompe di calore, cogenerazione ed accumulo elettrochimico fino a 300 Mw di potenza, nonché tutti quelli posti all’interno di aree protette o appartenenti alla Rete Natura 2000 (dunque anche se superiori a tale soglia) elencati nella Sez. I dell’Allegato C;

- di competenza statale tutti quelli di potenza superiore a 300 Mw elencati nella Sez. II dell’Allegato C.

La norma appare illogica ed incoerente, intanto poiché la realizzazione degli impianti FER in aree naturali protette e della Rete Natura 2000 è del tutto impraticabile oltre che, in relazione alle ZPS, espressamente vietata per gli impianti eolici dal D.M. Ambiente del 17 ottobre 2007 che ha stabilito criteri minimi per la definizione delle misure di conservazione nelle ZSC e ZPS, mentre per le aree naturali protette sia statali che regionali tali divieti sono contenuti in forma più o meno differenziata nei rispettivi strumenti di pianificazione (Piano del Parco, Regolamento del Parco). Ad oggi nessuna istanza di VIA o di autorizzazione unica riguarda progetti localizzati all’interno di tali aree. Numerosi progetti presentati ricadono invece in siti adiacenti a tali aree protette e per essi occorre che il proponente presenti apposito Studio di incidenza da sottoporre a VIncA.

Viene sgravata la Commissione VIA da una gran parte di progetti presentati ma vengono sovraccaricati gli uffici regionali notoriamente disattrezzati.

comma 3 dopo la frase … l’asseverazione di un tecnico abilitato che attesti si propone di inserire la frase la localizzazione degli interventi all’interno di superfici e aree idonee ai sensi dell’art. 1, comma 2, lett. a) del D.M. 21 giugno 2024,

comma 7. La disposizione non è adeguata a garantire la piena collaborazione del proponente poiché subordina ogni invio da parte di costui di integrazioni documentali risultate necessarie a seguito della consultazione del pubblico ad una comunicazione da parte dell’amministrazione procedente che deve essere tempestiva ma senza fissare alcun termine per l’amministrazione entro cui inviare tale comunicazione al proponente una volta conclusa la fase di consultazione del pubblico e senza peraltro stabilire alcun obbligo, ma bensì una semplice facoltà per l’amministrazione di fissare all’interno di tale comunicazione un termine al proponente per presentare la documentazione integrativa . Non vi è poi alcuna traccia della procedura dell’inchiesta pubblica prevista dall’art. 24-bis del Codice dell’ambiente, di grande utilità ai fini dell’informazione e del coinvolgimento decisionale delle comunità locali.

Art. 13 (Disposizioni di coordinamento)

comma 4. Viene previsto – finalmente - che entro 120 giorni dall’entrata in vigore del D. Lgs. con D.M. del MASE vengano adeguate alle disposizioni del presente decreto le Linee guida di cui al D.M. MISE del 10/09/2010. Tali linee guida sono divenute già da lungo tempo obsolete e inadeguate, e vanno aggiornate non solo alle modifiche delle procedure autorizzatorie introdotte con il presente T.U. ma anche al fine di garantire la compatibilità della diffusione delle rinnovabili con il rispetto delle esigenze di tutela delle risorse ambientali e paesaggistiche nonché con l’esigenza di garantire la pubblica incolumità e le distanze di sicurezza in caso di rottura degli organi rotanti degli impianti eolici, che nel frattempo hanno  raggiunto dimensioni mastodontiche con elevate velocità periferiche e gittate dei frammenti in caso di rottura di una pala ben maggiori di quelle ipotizzabili 15 anni fa, con distanze di sicurezza da strade e abitazioni che dovrebbero essere ben superiori all’altezza massima dell’elica comprensiva del rotore, come tuttora prescritto dalla versione vigente di tali Linee guida (All. 4, punto 7 “Incidenti”). Questo aggiornamento era già stato previsto dall’art. 18 del D. Lgs. 199/2021, che lo collocava temporalmente all’indomani dell’avvenuta individuazione delle aree idonee prevista dall’art. 20 successivo.

comma 6. Gli effetti delle nuove dichiarazioni di interesse pubblico del MIC (artt. 12, 13 e 140 del D. Lgs. 42/2004) è previsto che non siano applicabili agli interventi che abbiano già ottenuto, alla data di avvio del procedimento di dichiarazione, l’autorizzazione o l’abilitazione, mentre non è chiaro ed anzi sembra contraddittorio l’altro caso riferito agli interventi di cui all’art. 9, comma 15, che hanno già ottenuto a quella data il provvedimento favorevole di VIA, quando in realtà tali interventi, è detto nel comma 15 dell’art. 9, sono quelli che non sono sottoposti a valutazioni ambientali.

Art. 14 (Abrogazioni e disposizioni transitorie)

Vengono abrogate le disposizioni elencate nell’Allegato D.

Una abrogazione per tutte desta perplessità: quella dell’art. 12 del D. Lgs. 387/2003 ove sono riportate numerose disposizioni che regolano i procedimenti autorizzatori, che non sembrerebbero essere state tutte trasfuse nel T.U.