SISTEMA NAZIONALE DI PROTEZIONE AMBIENTALE
Il trentennale della legge 61/1994 poteva essere l’occasione per il Sistema delle Agenzie per l’ambiente, se non per rialzare la testa - in una fase di vita sottocoperta che sembra non finire mai - almeno per rilanciare il proprio ruolo e dimostrarne l’indispensabilità. Invece non è andata così e, la ricorrenza si è tenuta a Firenze il 26 e 27 settembre in tono dimesso, senza una rievocazione storica e senza confronti con interlocutori esterni che avrebbero potuto aiutare a ritrovare ragioni e visioni condivise, necessarie a superare l’impasse della mancata attuazione della riforma del 2016. In parziale supplenza, gli Amici della Terra rendono disponibili due documenti mai diffusi presso il personale delle Agenzie, indispensabili a conoscere la storia dell’approvazione della legge istitutiva del sistema delle Agenzie e quella della sua costituzione effettiva.
In Copertina: Foto Unsplash
Noi dell’Astrolabio e degli Amici della Terra siamo particolarmente affezionati al Sistema delle Agenzie per l’ambiente che consideriamo a tutti gli effetti come il risultato concreto della nostra battaglia più importante a cavallo degli anni ‘80 e ‘90 del secolo scorso. Ma non possiamo più tacerne il declino: il solo fatto che, ogni volta che riferiamo delle sue molte e bistrattate iniziative di eccellenza o che interveniamo con proposte sulle condizioni della sua esistenza, siamo costretti a spiegarne la funzione e la storia la dice lunga sul suo stato di salute e sull’incertezza delle sue prospettive.
D’altra parte, se dobbiamo giudicare da come è stata organizzato il trentennale, non possiamo fare a meno di notare che sono i suoi stessi dirigenti a svalutarne o, addirittura, a misconoscerne la portata. È già abbastanza strano che una ricorrenza così significativa sia stata celebrata come appendice di una conferenza sull’acqua. Certo, il ciclo dell’acqua è importantissimo, certo è d’attualità, ma davvero mancano le occasioni per trattarlo in eventi specifici senza per questo annegare la propria storia?
Conferenza in sordina
Considerando che le due giornate dell’evento rappresentavano anche la seconda conferenza nazionale del SNPA (seconda in quanto numerata a partire dalla legge di riforma 132 del 2016 perché, in precedenza, di conferenze nazionali ce ne sono state altre 12 e con cadenze più ravvicinate) dal suo programma ci saremmo aspettati qualcosa di più e di meglio. Invece, l’impressione è che ci si sia messi d’impegno per ridurre l’interesse degli interlocutori esterni e, peggio, per ridimensionare la consapevolezza del ruolo del Sistema presso il personale delle Agenzie ai diversi livelli.
Così, in un contesto privo di confronti e di interlocuzione politica, la riflessione sul tema d’interesse è stata affidata ai soli interventi degli ex dirigenti delle Agenzie, i quali hanno giustamente sottolineato il perdurante stato di inattuazione della riforma, persino nei suoi atti indispensabili, come il budget delle Agenzie a “finanza invariata” da trent’anni, o come la mancata definizione dei LEPTA, cioè i livelli di prestazione che devono essere svolti dalle agenzie ambientali in modo da assicurare omogeneità fra i diversi territori, una inadempienza particolarmente grave nel momento in cui si discute un controverso potenziamento delle autonomie regionali.
Ma l’elenco delle cose che non vanno è noto da tempo ed è stato più volte puntualmente documentato anche sulle pagine dell’Astrolabio . Ha senso continuare a ripeterlo al proprio interno senza darsi una spiegazione, senza confrontarsi sulle ragioni della mancata attuazione, senza cercare interlocutori, senza delineare una strategia per reagire all’impasse? Al di là della retorica, usata a piene mani per supplire alla povertà dell’evento, è come se l’Ente avesse esaurito la propria spinta propulsiva proprio nel momento in cui la società e la politica pretendono di interpretare il massimo della sensibilità verso la salvaguardia dell’ambiente e la “salvezza del pianeta”.
Sensibilità della politica odierna
Purtroppo, anche se tanto “sensibili”, i politici sono spesso indifferenti al ruolo e alle funzioni delle Agenzie in quanto soggetti tecnici indipendenti e, in assenza di un atteggiamento attivo da parte delle Agenzie stesse, tendono spesso a considerarle al proprio servizio come se fossero direzioni distaccate del ministero o degli assessorati.
Questo almeno, ci è sembrato il senso concreto dell’appello a “una maggiore integrazione” da parte dell’assessore all’Ambiente della Regione Toscana Monia Monni, al di là delle parole di circostanza sull’indipendenza e la terzietà del soggetto tecnico. Il problema è che, come da programma, il suo è stato l’unico intervento istituzionale e politico, oltre al salutino online del Ministro di riferimento Pichetto Fratin e, fatalmente, questi due interventi hanno finito per confermare il tipo di attenzione riservata dalla politica al mondo delle Agenzie: nel migliore dei casi, una riserva di personale esperto.
Del resto, la marginalizzazione è il minimo che può accadere a chi, come l’attuale dirigenza dell’SNPA, si preoccupa innanzitutto di evitare qualsiasi confronto fra diverse visioni politiche del governo dell’ambiente, finendo per subirle tutte.
Intendiamoci: non sto dicendo che il Sistema debba schierarsi politicamente, né che le sue conferenze nazionali debbano comprendere tribune politiche. Al contrario, penso che debba tenersi lontano da schemi ideologici e proporsi di coltivare nella società un’idea di policy strettamente connessa alla valutazione tecnico scientifica dei dati ambientali. Questa è la sola possibilità di preservare la propria indipendenza dal potere politico e la propria terzietà fra le parti nei conflitti ambientali. Ma per fare questo, i confronti politici bisogna governarli, non evitarli.
A questo fine, la rievocazione storica degli eventi che portarono alla nascita delle Agenzie sarebbe stata utilissima, perché già trent’anni fa si ponevano gli stessi problemi di oggi e gli stessi conflitti fra chi, ad esempio, agitava la questione ambientale come se fosse una nuova versione della lotta al capitalismo e chi, invece, intendeva conseguire risultati concreti di tutela e di innovazione, consapevole che solo la costituzione di strutture esperte dotate di autonomia funzionale avrebbe potuto garantire a tutti i livelli di governo la capacità di attuare politiche complesse come quelle ambientali.
Nati sotto i cavoli
Ma, evidentemente, suscitare un confronto fra diverse visioni sottese alla scelta degli strumenti utili alle politiche ambientali è proprio quello che si voleva evitare. Dunque, il trentennale è andato in sordina e gli eventi che portarono alla nascita del Sistema e alla sua graduale costruzione non sono stati nemmeno raccontati. Cosa pensare altrimenti del fatto che nel corso di tutto l’evento, negli annunci e nei comunicati, nelle presentazioni e nelle relazioni, la legge 61/1994 - di cui per l’appunto si celebra il trentesimo anniversario dall’approvazione- non è stata mai nemmeno nominata? Come se le Agenzie regionali e la struttura centrale (prima Anpa, poi Apat e ora Ispra) fossero nate dal nulla, sotto i cavoli dell’orto, come si raccontava una volta ai bambini piccoli delle famiglie puritane per occultare le modalità del concepimento.
Non a caso, la gran parte dei relatori invitati per l’occasione a dare testimonianza della propria esperienza ha iniziato il percorso lavorativo nelle Agenzie a cose già fatte o, comunque, a percorsi già delineati. Unica eccezione è stata quella dell’ex direttore dell’Agenzia della Toscana Alessandro Lippi che trent’anni fa è stato fra i protagonisti della fase costitutiva e che, nei ristretti limiti di tempo riservati al suo intervento, ha cercato di delineare il contesto politico e ambientale dei primi anni ’90.
Invece, persino in questa occasione, come accade ormai da molti anni, si è avvertita l’ansia di celebrare, al posto dell’atto di nascita, quello di riforma-codifica, ovvero la legge 132 del 2016. Ora, se è legittimo, come ha fatto Bratti nel suo intervento, manifestare l’orgoglio di aver promosso con determinazione e fatto approvare all’unanimità dei voti in Parlamento una legge di riforma, se ci si vanta del lungo lavoro di squadra sotteso a quel risultato, non dovrebbe essere un problema riconoscere che la storia del Sistema inizia ben prima dell’ideazione della sua riforma.
Infatti, la “squadra”, le capacità e la cultura che hanno permesso di formulare il testo di riforma legislativa approvato nel 2016 erano a loro volta il prodotto di un’esperienza sedimentata nelle strutture già operanti e di quelle prefigurate fin dal 1995.
L’esperienza ricchissima dei primi anni
Fin dai primi mesi di costituzione dell’Anpa, infatti, si suppliva alle carenze della legge 61/94 con la determinazione dei pionieri (e con l’inventiva di Mario Signorino, primo presidente dell’Anpa e leader degli Amici della Terra). Ad esempio, venne istituito il Consiglio Nazionale delle Agenzie attraverso l’approvazione dello Statuto dell’Anpa e in virtù di una intesa con la Conferenza delle Regioni. Gruppi di lavoro approfondivano già i problemi dei modelli organizzativi e contrattuali, delle fonti e delle modalità di finanziamento, della formazione. Problemi e soluzioni, purtroppo, ancora oggi irrisolti o inattuati. Si discuteva animatamente del ruolo e delle funzioni delle Agenzie, di controlli ed ispettori, della raccolta dei dati di monitoraggio e del loro utilizzo, del supporto alla pubblica amministrazione e dei rapporti con le imprese. Si discuteva nelle prime Conferenze nazionali formali e informali, indette per favorire la collaborazione interna e il confronto con gli interlocutori esterni. Addirittura, si realizzarono tutoraggi da parte delle Agenzie già costituite verso i rappresentanti delle Regioni ancora impegnate nell’approvazione delle leggi o nel faticoso avvio delle strutture e delle attività. Un’esperienza esemplare di unità e coesione nazionale attraverso la cooperazione di strutture regionali autonome.
Il completamento dell’istituzione delle Agenzie regionali e la prefigurazione di un Sistema nazionale a rete sono stati forse l’impegno principale fra le tante e qualificate iniziative dell’Anpa nei suoi primi anni di vita, prima della sua trasformazione in Apat. Ne dà conto il Rapporto del presidente Mario Signorino sull’ “Attività dell’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente nel triennio 1995/97”, un documento predisposto con una cura insolita rispetto ai costumi della pubblica amministrazione che, tuttavia, ha avuto scarsa diffusione all’interno delle Agenzie. Abbiamo deciso di renderlo disponibile ora (in un PDF ricavato da un testo conservato solo in forma stampata), a testimonianza della ricchezza di idee e della straordinarietà dell’impegno in quella fase da parte di tutti i protagonisti dell’epoca che non nomino, come sarebbe importante fare, solo per evitare di dimenticarne qualcuno.
L’avventura del referendum e della legge 61/94
Ma, anche prima della legge 61/94, il confronto fra strategie di governo dell’ambiente era vivo nei laboratori provinciali e nei presidi multizonali, nelle associazioni professionali e persino in un pezzettino di sindacato. Si discuteva in Parlamento, e nelle Regioni, non solo a seguito dell’incidente di Cernobyl e delle altre grandi emergenze, ma soprattutto per l’esigenza di implementare in modo adeguato il gran numero di riforme approvate dal vituperato Parlamento della prima Repubblica negli anni 80 e 90, dalla qualità delle acque alla gestione del suolo, dai rifiuti alle aree a rischio di incidente rilevante, dalla qualità dell’aria ai parchi, dalla istituzione del Ministero dell’ambiente alle bonifiche.
La Conferenza stampa di presentazione del Comitato promotore del referendum sui controlli ambientali in mezzo al traffico. Roma, Largo di Torre Argentina, autunno 1991.
Se non fosse stata una stagione di così grandi fermenti, sarebbe stato impossibile a una piccola struttura come quella degli Amici della Terra tradurre gli indirizzi più avanzati in una visione strategica, definire un progetto politico e stabilire delle alleanze, raccogliere 700.000 firme sul referendum per separare i controlli ambientali dalle attività delle Unità sanitarie locali, condurre la campagna elettorale avendo contro quasi tutti (inclusi i verdi e le altre associazioni ambientaliste), vincere il referendum con l’83 % dei voti validi, elaborare una proposta di legge sottoscritta da tutte le forze politiche della Camera dei Deputati, negoziare con una vasta coalizione parlamentare gli emendamenti al decreto tampone emanato dal Governo, ottenere il voto di approvazione della legge come ultimo atto legislativo prima della chiusura anticipata della undicesima legislatura. Una fase intensa a cui ho avuto il privilegio di partecipare personalmente.
Di più, una vera avventura che varrebbe la pena raccontare magari incrociando le testimonianze di fonti diverse. Le discussioni, i confronti, la documentazione sulle origini delle idee e delle esperienze aiutano la consapevolezza del proprio ruolo e contribuiscono a identificare una visione condivisa. Senza la quale, la battaglia contro il disinteresse e la palude burocratica è persa in partenza.
Come Astrolabio intendiamo supplire almeno in parte alla carenza di informazione sulle origini, pubblicando il capitolo dedicato alle Agenzie del libro “Vent’anni di politiche ambientali” curato da un gruppo di ricerca degli Amici della Terra guidato da Mario Signorino all’indomani dell’approvazione della legge 61/94 e pubblicato nel 1995 da Maggioli editore. È un testo sobrio, asciutto, redatto nel linguaggio tipico della storiografia, privo di aneddoti e di immagini che pure potrebbero interessare il pubblico e, tuttavia, completo ed essenziale. Per ragioni tecniche, possiamo riprodurlo solo come documento originale in PDF. Per leggerlo, occorre cliccare il LINK. Vi invitiamo a farlo se siete coinvolti in qualche modo nelle attività delle Agenzie per l’ambiente o se, semplicemente, volete conoscere un pezzetto della storia bella e importante delle loro origini, vissuto proprio nel mezzo di un periodo tormentato della vita politica del nostro Paese.
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Riferimenti utili: